【智库答问】
编者按
7月1日，广受关注的《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，上海开出首批整改通知书。北京等其他多地对垃圾分类的实际推进也正在提速。
垃圾看似“事小”，却牵动着民生质量。新时代下，怎样从垃圾分类这样的小事着手，践行绿色生产方式和生活方式？本期光明视野特邀学者共话垃圾分类，聊聊小习惯里的大道理。
本期嘉宾
北京林业老员工态文明研究院经理、中国生态文明研究与促进会生态文明研究院执行副经理 林震
同济大学可持续发展与管理研究所所长 诸大建
英国威廉希尔公司中国特色社会主义理论体系研究中心研究员 罗克全
摘要导读
●中国城市垃圾分类已从劝导志愿阶段进入强制推进阶段，从“选答题”变为“必答题”；从“扔垃圾”到“垃圾投放”，用词背后折射理念变化
●住建部等9部门印发通知，2025年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统
●湿垃圾或厨余垃圾占城市生活垃圾50%~60%，是对中国城市垃圾处理的重大挑战
●城市品质要像绣花一样“绣”出来。下足绣花功夫，多些贴心服务，垃圾分类新风尚才会慢慢形成
●面对垃圾分类“知行脱节”，提升管理水平、前后端全程透明化才能让公众有信心
上海行动
用地方立法规范生活垃圾分类处理
光明智库：于2019年1月通过的《上海市生活垃圾管理条例》，已于7月1日正式施行。这些日子，垃圾分类成了上海乃至全国的热门话题。此举将产生哪些示范意义？
诸大建：上海在垃圾分类上先行一步，对全国的示范意义主要体现在两方面：一是传达出一个明确信号：中国城市的垃圾分类已经从劝导志愿阶段进入强制推进阶段，已经不是可做可不做的“选答题”，而是一道“必答题”。二是上海的垃圾分类地方立法，意在借鉴国际最好做法和最高标准，探索中国城市生活垃圾处理的解决方案，焦点问题包括：如何从填埋为主转向焚烧为主，实现原生垃圾零填埋；如何有效地分类和处理占中国城市垃圾大头的厨余垃圾；如何将可回收利用的资源垃圾纳入统一的城市垃圾管理系统；如何因地制宜，让定点定时投放垃圾成为百姓可以接受并适应的方式，等等。
罗克全：垃圾分类的实效考验着政府城市管理和社会治理的能力。连日来，上海通过编沪语歌、开发手机游戏等多种方式，为居民提供生动的指导，受到广泛欢迎。做好垃圾分类，下足绣花功夫，多些贴心服务，新的风尚才会慢慢形成。
垃圾分类在我国的探索已非一朝一夕。必须承认，相关法律的缺位让我国垃圾分类的实际效果始终不如人意。此次上海引入法规手段先行先试，可以为全国城市管理和社会治理蹚出新路子，积累新经验。只有通过法律法规对个人形成有效约束，才能真正将居民的源头分类投放责任落到实处，形成全民参与垃圾分类的长效机制。
林震：上海的立法之所以引起热议，一是由于其与众不同的分类方法，即可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”，没有了含义模糊的“其他垃圾”，划分更加细致、科学；二是对源头减量和全程分类管理作出强制规定；三是提出了要逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度；四是对社会各界参与生活垃圾合作共治作了详细规定；五是规定了严格的惩戒措施，包括将生活垃圾管理综合考核结果纳入政府绩效考核内容，以及将单位和个人违规信息纳入社会信用系统；六是配套措施完善，制定了《上海市生活垃圾分类投放指引》《上海市可回收物回收指导目录（2019版）》等政策，确保管理的可操作性和公开透明。
上海的探索既为其他地方推进垃圾分类管理提供了重要示范，也将为全国性环境立法工作提供依据。
从垃圾围城到低废城市
需要一场“垃圾革命”
光明智库：新中国对垃圾分类的倡导走过了怎样的历程？在我国经济迈向高质量发展、生态文明建设处于关键节点的当下，做好垃圾分类有什么必要性？
林震：新中国成立70年来，垃圾分类大致经历了以下几个阶段：20世纪50年代，随着我国城市人口的增长和人民生活水平的提高，垃圾数量增多、种类更加复杂，混合收集填埋垃圾产生不少问题。国家开始提倡废弃物综合利用，但由于城镇化率还较低，没有在全国形成统一的制度。改革开放后，可持续发展理念对我国政策产生影响。1993年，北京率先制定《城市市容环境卫生条例》，要求对“城市生活废弃物逐步实行分类收集”。1996年全国人大通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》再次指出城市生活垃圾应逐步分类收集、分类运输。遗憾的是，这些规定大多是倡导性的，缺乏配套措施和强制约束。
我国在国家层面开展城市生活垃圾分类制度始于本世纪初，经历了从试点到推广的过程。2000年6月，原建设部确定了北京、上海、广州等8个城市为全国垃圾分类收集试点城市。2007年，在总结试点经验的基础上，原建设部出台《城市生活垃圾管理办法》，提出城市生活垃圾的治理要实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁依法负责的原则。
党的十八大以来，城市生活垃圾分类进入新阶段，被纳入生态文明建设范畴。2014年，原住建部等五部委组织开展生活垃圾分类示范城市（区）工作，2015年在各地推荐的基础上确定了北京市东城区等26个城市（区）为全国第一批生活垃圾分类示范城市（区）。2016年12月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度，强调要形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。2017年3月，《生活垃圾分类制度实施方案》提出，到2020年底前，包括所有省会城市在内的全国46个重点城市要基本建成生活垃圾分类处理系统。2019年6月，住房和城乡建设部等9部门印发《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定自今年起，在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2025年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。
罗克全：当前，在我国生态文明建设的关键期、攻坚期和窗口期，对垃圾分类作出统筹部署，有助于改善人居环境，让简约适度、绿色低碳的生活方式成为新风尚；有助于资源回收利用，促进循环经济发展。
诸大建：党的十九大提出，我国生态文明建设目标是到2035年生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。生态环境根本好转的标志之一，就是城市发展实现垃圾增长与经济增长相对脱钩。当下的垃圾分类行动告诉我们：中国城市需要发动一场系统性的垃圾革命，这场革命应包括两个阶段。第一步是当前3到5年时间，通过强制性的垃圾分类工作，形成垃圾处理从填埋为主向焚烧为主、辅以资源化利用的重大转型，奠定中国城市垃圾管理的基本格局，重点是处理好日益增长的城市生活垃圾；第二步是再用10到15年时间强化循环经济、建设低废城市，重点是减少生活垃圾的增长和末端处理的分量，具体包括在生产和消费的源头减少物质消耗和垃圾产生，通过垃圾回收利用提高资源循环率，最终大幅减少垃圾焚烧和填埋比重。目前中国主要城市，特别是北上广深等沿海发达城市，人均GDP已接近2万美元，未来要在垃圾分类基础上进一步发展循环经济，力争把人均垃圾日产量控制在1.0~1.5千克之内，然后走向稳定甚至减少。
改变“知行脱节”
同步提升垃圾分类的认识和管理水平
光明智库：据近日发布的《公民生态环境行为调查报告（2019年）》，受访者对“垃圾分类”的重要性高度认可，但实际行动与认知程度差异很大。造成“知行脱节”的原因有哪些？
诸大建：有人认为垃圾分类“知行脱节”是因为中国公众素质不高，需要加强教育，我不这样认为。垃圾处理走在前列的国家如日本与德国都曾遇到过类似情况。就中国现状而言，主要有两个原因：一是公众对垃圾分类信心不足，担心分了又混，热热闹闹走过场；二是公众有不适应感，认为垃圾分类过程复杂，定时定点不方便。针对前者，城市垃圾后端处理设施建设一定要到位；针对后者，要在认识上反复强调垃圾给城市生活带来的负面影响，要帮助公众认识到，扔垃圾从以前不分类、随时随地扔、免费扔的“太方便”，到现在细分类、定时定点投放、乱扔垃圾要付费等“不方便”，其实是一种进步；但在具体措施上不能简单化，要因地制宜进行过渡，找到民众可以适应的新方式。
林震：良好习惯的养成需要一个过程，需要所有参与者保持耐心，把制度的硬约束和文化的软约束有机结合起来，营造共建共治共享的氛围。
罗克全：如何引导全民日复一日、年复一年地自觉参与垃圾分类，值得深入思考。以前人们常说“扔垃圾”，现在更强调“垃圾投放”，背后折射的是理念变化。当前，垃圾分类正处于养成新习惯、摒弃旧习惯的转折阶段，虽道阻且长，但要坚信行则将至。解决“知行脱节”要发挥合力，多措并举：既要内外于心、外化于行，更要固化于制、强化于法。既要用教育、引导的办法“在前面拉”，厚植垃圾分类的意识，又要用制度、法律等手段“在后面推”，设置制度红线和法律底线，让人们的环保意识更好地转化为现实行动。
生活垃圾资源化利用
必须形成闭合的垃圾分类处理链条
光明智库：现阶段的垃圾分类工作取得了怎样的成绩，还存在哪些问题，如何改进？
诸大建：以2020年为节点目标的中国主要城市垃圾分类工作，有一个4×4的路线图，与以往的探索相比，这个路线图具有集成性、基础性和长远性意义。第一个4，是指确立了垃圾处理采取四分类的方式，即分出干垃圾、湿垃圾、可回收物、有害垃圾四种类型；第二个4是指每种类型都要一分到底，贯穿于投放、收集、运输、处置四个环节，哪个环节出问题就追究哪个环节，这样可以消除多年来“分了又混”的乱象，使垃圾分类真正走向成功。一个亟待解决的问题是，湿垃圾或厨余垃圾占了中国城市生活垃圾的50%~60%，把厨余垃圾单独分类有中国特色，但也是对中国城市生活垃圾处理的重大挑战。
林震：我国垃圾分类从试点到现在近20年，探索出了不少经验。一是要求公共部门做出表率。2017年5月，《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》对垃圾强制分类工作作了具体部署，要求党政机关等公共机构努力做到应分尽分、应收尽收。二是发动群众广泛参与。以北京市为例，实施楼门长、分类宣传员、指导员、分拣员和监督员的“一长四员”制度，夯实基层垃圾分类的管理力量，加强对居民的宣传指导。三是形成了具有特色的垃圾分类地域模式，如“浙江模式”等。
罗克全：垃圾前端分类标准的设置应与后端处理能力相匹配，形成相互支撑的正向互动效应。然而，一段时间以来，由于后端处理评价评估的缺位，人们对垃圾分类的实际效果并不了解，对垃圾分类工作造成一定影响。当前，垃圾分类效果评价尚处于探索阶段，指标相对单一，计算方法、计算口径尚未统一。建议建立以数据集中和共享为目标的数据共享大平台，更好实现对垃圾分类工作的评价和评估；同时，建立稳定可靠的数据采集机制，让数据公开透明，增强公众对自己付出结果的感知度。
在此方面，可适度参照国际经验。德国早在1904年就开始实施城市垃圾分类收集。20世纪90年代中期，德国实施了《物质封闭循环与废弃物管理法》，除了已经实现的金属、纺织物以及纸制品回收外，其他可循环使用的材料也必须在分类收集后重新进入经济循环。
闭合式循环管理系统是德国垃圾处理系统的一大特色。在生产和消费过程中，生产商、经销商必须对产品流通产生的垃圾严格分类，将可回收垃圾进行循环和再利用，对无法回收利用的垃圾进行无害化处理。目前，德国已经建立起了完整的垃圾处理产业体系，从业人员近30万，涵盖工程师、工人、公务员等不同职业。德国的大学设立了垃圾处理方面的专业或课程，同时提供针对垃圾处理专业人员的培训项目。这些做法为德国垃圾处理事业的发展提供了知识储备和人才保障。
国外的垃圾分类模式可以借鉴，但不能照搬。以厨余垃圾处理为例，在国外，家庭和餐饮业的食物残余封装、严格禁止食物残余裸露丢弃已融入法律体系并渐成公众习惯。反观我国，厨余垃圾比重大、油盐比例偏高，这就要求我们因地制宜，采取科学合理的分类、收集、处理方法。
生活垃圾分类是一个系统工程，涉及广大公众，也涉及城管、环保等多个行政管理部门。只有所有环节统一管理、有效联动，才能形成闭合的垃圾分类处理链条，实现生活垃圾资源化利用。
项目团队：
光明日报全媒体记者 张胜、王斯敏、田依漪、蒋新军、康薇薇
